L'histoire de l'IATA : qui dirige l'aviation internationale et quel est le rôle de Cuba

Quand j’étais à Cuba, à La Havane, je suis entré dans le Hotel Nacional de Cuba – ce célèbre hôtel perché sur la colline au-dessus du Malecón, que l’on associe surtout à la conférence mafieuse de Lansky et Luciano en décembre 1946. Dans le couloir qui mène à la salle Comedor de Aguiar, j’ai vu accrochés au mur une plaque de bronze et une photo encadrée. La plaque a été posée par l’IATA elle-même en 1995, pour le 50e anniversaire de l’organisation.

Le texte sur la plaque : « Le 19 avril 1945, au Hotel Nacional, La Havane, Cuba, a été fondée l’Association du transport aérien international – IATA ».

Ce qui est frappant : sur le site officiel iata.org/about/history, on lit « founded in Havana, Cuba », mais le nom de l’hôtel n’est mentionné nulle part. Ni dans les communiqués des anniversaires. La plaque de bronze du Comedor de Aguiar est l’un des rares endroits où l’IATA elle-même consigne le lieu précis de sa naissance. Et quand on commence à chercher pourquoi elle passe ce détail sous silence dans ses communications officielles, on tombe sur une histoire bien plus intéressante que la version officielle.

Pourquoi l’IATA était nécessaire

À la fin de la Seconde Guerre mondiale, il était évident que l’aviation internationale allait se développer rapidement et qu’il fallait des règles communes. En novembre-décembre 1944, une grande conférence intergouvernementale réunissait à Chicago 52 pays qui signèrent la Convention de Chicago. Elle créa l’OACI – un régulateur au niveau des gouvernements, responsable des normes techniques, de la sécurité des vols et des principes de souveraineté de l’espace aérien.

Mais Chicago laissait ouverte une question majeure : l’économie. Qui fixe les tarifs entre les pays ? Comment se partage le marché ? Quelle part revient à chaque compagnie sur la route Londres – New York ? Les Américains à Chicago réclamaient une liberté totale – « on vole où on veut, on vend au prix qu’on veut ». Les Britanniques et les Australiens exigeaient des quotas stricts et des prix fixes. Impossible de s’entendre. La Convention de Chicago a évité le sujet.

L’IATA a été créée précisément pour combler ce vide – non pas au niveau des gouvernements, mais à celui des compagnies aériennes elles-mêmes. En résumé, l’objectif était le suivant : regrouper tous les grands transporteurs internationaux dans une association pour qu’ils harmonisent entre eux les tarifs, les horaires et les conditions de transport, sans se faire concurrence sur les prix. Dans le vocabulaire juridique des années 2020, ça s’appelle un cartel. Dans celui de 1945, c’était « l’organisation du marché ».

Où c’est arrivé – le Hotel Nacional et la salle Comedor de Aguiar

Le Hotel Nacional de Cuba a ouvert le 30 décembre 1930. Il a été conçu par l’agence new-yorkaise McKim, Mead & White – celle-là même qui a construit Penn Station et la Bibliothèque publique de Boston. Le financement venait de la National City Bank of New York (l’actuel Citibank), et l’hôtel était géré par l’équipe du Plaza Hotel de New York. Formellement cubain, il était en réalité, par ses capitaux et son management, un actif américain sur sol cubain.

Au moment de la conférence d’avril 1945, l’hôtel était géré par la Kirkeby Hotels Corporation du promoteur immobilier chicagoan Arnold Kirkeby. C’est un détail important : l’enquête de Gus Russo, « Supermob » (Bloomsbury, 2006), documente en détail que la société de Kirkeby était liée à la criminalité organisée – son établissement phare, le Drake Hotel à Chicago, est notamment décrit dans les sources comme « faisant partie d’un consortium contrôlé par Meyer Lansky ». Kirkeby lui-même n’a jamais témoigné publiquement et n’a jamais été mis en cause, mais son nom apparaît régulièrement parmi les figures du syndicat de Chicago.

Cela ne signifie pas que l’IATA a été fondée par la mafia. Cela signifie que l’hôtel où elle a été fondée faisait partie, en avril 1945, de l’infrastructure commerciale américaine à Cuba – et que cette infrastructure avait ses propres particularités.

La cour intérieure du Hotel Nacional est une galerie en arcades de style espagnol. C’est dans ces couloirs qu’ont circulé les délégués de 41 compagnies aériennes représentant 31 pays en avril 1945. La salle Comedor de Aguiar, où les statuts de l’IATA ont été signés, est la grande salle de réception principale de l’hôtel. Elle porte le nom de don Luis José de Aguiar, magistrat municipal cubain qui s’est distingué lors de la défense de La Havane pendant le siège britannique de 1762. Si on l’a choisie pour la conférence, c’est sans doute pour une raison très pratique : c’était la seule salle de taille et de prestige suffisants.

Qui a organisé la conférence et qui était dans la salle

La photo encadrée porte cinq noms. Chacun a sa propre trajectoire et son propre rôle dans cette réunion. Voici le portrait de chacun.

John Cobb Cooper Jr. (1887-1967)

L’homme le plus influent dans la salle. Cooper était vice-président de Pan American Airways de 1934 à 1945, et membre de son conseil d’administration. Parallèlement, il était conseiller de la délégation américaine à la Conférence de Chicago de 1944, où l’OACI a été créée, et membre du premier comité exécutif de l’IATA en 1945. De 1946 jusqu’à sa mort en 1967, il a été conseiller juridique de l’IATA. L’architecture juridique de l’IATA – les statuts, les conférences tarifaires, le mécanisme de coordination des prix – c’est lui qui l’a rédigée.

Pan American Airways était en 1945 la plus grande compagnie aérienne américaine, dominait les liaisons transatlantiques et détenait des participations importantes dans Cubana de Aviación, Mexicana de Aviación et une dizaine d’autres transporteurs latino-américains. Elle a cessé ses activités en 1991, après une série de crises financières dans les années 1980.

En 1947, Cooper publia un ouvrage intitulé « The Right to Fly ». Le commentateur de l’University of Chicago Law Review fut direct :

Pour traduire en termes actuels : l’homme qui concevait les règles du secteur était cadre dirigeant de la plus grande entreprise de ce même secteur. En régulation, on appelle ça la capture réglementaire.

Le colonel Chapa (1890-1972)

Coronel Pedro A. Chapa Quiroga – aviateur militaire mexicain de l’époque de la Révolution. En 1944-1945, il a conduit la délégation mexicaine lors de trois grandes conférences aéronautiques consécutives : Chicago (création de l’OACI), La Havane (création de l’IATA), Montréal (première session annuelle de l’IATA).

À La Havane, il représentait la Compañía Mexicana de Aviación – alors la plus grande compagnie aérienne d’Amérique latine. Jusqu’en 1944, Mexicana appartenait à 100 % à Pan American. En 1944, un consortium mexicain mené par Aarón Sáenz racheta une partie des actions, ramenant la part de Pan Am à 55 %. Formellement mexicaine, Mexicana restait dans l’orbite de Pan Am. Chapa la représentait à La Havane. Mexicana n’existe plus aujourd’hui – elle a cessé ses vols en 2010.

Les sources cubaines ne le « connaissent » pas, pour la simple raison qu’il n’était pas cubain. Il est mort à Cuernavaca en 1972.

Le docteur Gustavo Cuervo Rubio (1890-1978)

Gynécologue cubain originaire de Pinar del Río, et homme politique. De 1940 à 1944, il fut vice-président de Cuba sous Batista. À partir d’octobre 1944, il devint ministre des Affaires étrangères dans le gouvernement Grau, adversaire politique de Batista. Sur la photo, il reçoit les invités au nom du gouvernement.

Cuervo Rubio n’a pris aucune décision substantielle lors de cette réunion. Le texte des statuts de l’IATA avait été préparé six mois avant La Havane – à Washington et à Chicago, par les juristes de Pan American emmenés par Cooper et l’équipe cubaine de Machado. En avril 1945, tout était prêt ; les délégués à La Havane n’avaient plus qu’à signer. Le ministre des Affaires étrangères était là parce que le protocole l’exige : quand un président reçoit une délégation étrangère, le chef de la diplomatie est à ses côtés.

Le président Ramón Grau San Martín (1881-1969)

Il gouverna Cuba d’octobre 1944 à octobre 1948. Populiste réformiste, il avait enseigné la physiologie à l’université de La Havane dans sa jeunesse. Sur la photo, il s’adresse aux délégués – hôte protocolaire du pays où se tient la conférence.

Le gouvernement Grau est aujourd’hui cité dans les manuels d’histoire latino-américains comme exemple de corruption d’État. Le ministre de l’Éducation sous Grau, José Manuel Alemán, détournait via la structure BAGA (Bloque Alemán de la Generación del Aire) les fonds destinés aux écoles et aux salaires des enseignants. L’argent servait à acheter des biens immobiliers à Miami, des avions, et une équipe de baseball, les Miami Sun Sox, qu’Alemán racheta en 1949. À sa mort en 1950, sa fortune personnelle à Miami était estimée entre 60 et 100 millions de dollars de l’époque – environ un milliard en valeur actuelle. Cet argent avait été littéralement sorti des caisses du Trésor cubain.

Aucune preuve directe n’établit que Grau ait personnellement reçu quoi que ce soit de l’IATA ou de Pan American. Mais le contexte général parle de lui-même : les statuts de l’IATA ont été signés dans un pays dont les ministres allaient, quelques années plus tard, se promener ouvertement avec des valises remplies de billets en direction de Miami.

Luis Machado y Ortega (1899-1979)

Juriste cubain, il publia en 1923 « Legislación Internacional del Aire » – le premier traité cubain de droit aérien international. Machado dirigeait l’Expreso Aéreo Interamericano – une compagnie aérienne cubaine de fret qui figurait parmi les futurs membres fondateurs de l’IATA. Autrement dit, l’homme qui rédigeait les statuts de l’association internationale dirigeait simultanément l’une des compagnies membres de cette même association. L’Expreso Aéreo n’existe plus aujourd’hui.

C’est Machado qui, en décembre 1944, lors d’une réunion de rédaction au Carlton Hotel de Washington, invita ses collègues à tenir la réunion fondatrice de l’IATA à La Havane. Il présida également la commission chargée des statuts – ce qui signifie que l’intégralité du texte final a été préparée sous sa direction.

La suite de la carrière de Machado illustre parfaitement la façon dont le business aérien et la grande bureaucratie financière internationale s’accommodent de tous les régimes. En 1946, il fut nommé directeur exécutif de la Banque mondiale pour Cuba. En 1950, le président Prío l’envoya à Washington comme ambassadeur de Cuba aux États-Unis. En avril 1952, Batista renversa Prío ; Machado quitta son poste d’ambassadeur – mais ne quitta pas Washington. La Banque mondiale le recruta aussitôt officiellement « pour des questions spéciales relatives à l’Amérique latine » – il travaillait désormais non plus pour Cuba, mais pour la Banque elle-même en tant qu’expert régional. En 1954, il fut à nouveau nommé directeur exécutif, cette fois au titre du gouvernement Batista, déjà officiellement reconnu par les États-Unis.

Le 1er janvier 1959, Castro entre dans La Havane. Batista prend la fuite. Le nouveau gouvernement castriste ne rappela pas Machado de Washington – dans les premiers temps, les révolutionnaires avaient fort à faire à Cuba et n’avaient pas le temps de s’occuper des ambassades à l’étranger. En 1960, Castro nationalisa les compagnies pétrolières américaines, les banques et les sucreries ; les États-Unis répliquèrent par un embargo. En novembre 1960, Cuba se retira de facto de la Banque mondiale – elle cessa de payer ses contributions et perdit son droit de vote. Machado ne représentait plus Cuba formellement – mais il resta à la Banque. La façon exacte dont son statut fut géré au cours des dix années suivantes n’est pas clairement documentée dans les sources ouvertes : certaines références parlent de « représentant de Cuba » par inertie, d’autres d’employé permanent. Il est probable qu’il ait travaillé comme expert technique pour l’Amérique latine au sein d’un des autres groupes de pays (constituencies) qui composent le conseil d’administration de la Banque.

En 1961, Cuba et les États-Unis rompirent leurs relations diplomatiques. En 1962, ce fut la crise des missiles. Machado continuait pendant tout ce temps à se rendre à son bureau à la Banque mondiale à Washington. Il prit sa retraite en 1970 seulement, à 71 ans, après 16 années consécutives à son poste de directeur. Après sa retraite, il resta consultant – pour la Société financière internationale (le bras d’investissement de la Banque mondiale) et pour l’ambassade du Honduras aux États-Unis. Il mourut en 1979 à Bethesda, banlieue de Washington. Il ne retourna jamais à Cuba.

En 24 heures, deux organisations internationales – l’IATA et l’OACI

La rapidité avec laquelle Cuba signa alors les documents aéronautiques est éloquente. Le lendemain de la signature des statuts de l’IATA, le 20 avril 1945, Cuervo Rubio ratifia de la même main la Convention de Chicago sur l’aviation civile internationale – l’acte fondateur de l’OACI, une autre organisation chargée de réguler le transport aérien international. En 24 heures, le ministre cubain des Affaires étrangères apposa sa signature sur deux structures aéronautiques internationales. D’abord l’IATA – le cartel des compagnies elles-mêmes, qui fixe les tarifs et distribue les routes. Puis la Convention de Chicago – future OACI, organisation intergouvernementale censée réguler ces mêmes compagnies au nom des États. Autrement dit, en une seule journée, un État a signé un texte qui autorise les compagnies aériennes à fixer elles-mêmes leurs prix, et un autre qui promet de les réguler.

41 compagnies de 31 pays

Les chiffres se contredisent : l’IATA elle-même parle de « 57 membres fondateurs », tandis que l’OACI précise dans sa chronique que 41 compagnies représentant 31 pays étaient physiquement présentes dans la salle, les autres ayant rejoint l’organisation dans le courant de 1945.

Lufthansa ne figure pas parmi les fondateurs, même si on la cite souvent par erreur. En 1945, la compagnie allemande avait été dissoute ; elle n’a été recréée qu’en 1953. Japan Airlines n’existait tout simplement pas en 1945.

La liste complète des compagnies au moment de la fondation de l’IATA n’est disponible que sous forme d’image d’archive sur le site de l’IATA.

L’accord des Bermudes – la légalisation du cartel

Un cartel ne fonctionne que si l’État le reconnaît. Et cette reconnaissance est venue. Dix mois après La Havane, du 15 janvier au 11 février 1946, les États-Unis et le Royaume-Uni négocièrent aux Bermudes les règles du transport aérien d’après-guerre. Le document final – l’accord Bermuda I – servit de modèle à l’ensemble du système mondial de liaisons aériennes pour des décennies.

L’annexe de l’accord (Annex II §(b)) contient une formule explicite : « Civil Aeronautics Board of the United States having announced its intention to approve the rate conference machinery of the International Air Transport Association… ». Pour sortir du langage diplomatique : le régulateur américain de l’aviation annonçait à l’avance qu’il approuverait le mécanisme de fixation des tarifs au sein de l’IATA. Les États ont donc officiellement autorisé les compagnies aériennes à s’entendre entre elles sur les prix.

Quelques jours plus tard, le 12 février 1946, le ministre britannique de l’Aviation, lord Winster, prit la parole à la Chambre des lords et déclara clairement que l’IATA était reconnue « as a rate-fixing body acting through their various route conferences » – comme organe de fixation des tarifs via des conférences de routes. À partir de ce moment, l’entente sur les prix cessa d’être un simple accord interne entre transporteurs et devint une composante légale du système aérien international.

La chronologie est limpide : d’abord, l’industrie à La Havane crée une structure mandatée pour fixer les tarifs. Dix mois plus tard, les gouvernements américain et britannique reconnaissent cette structure dans un traité bilatéral. Le CAB américain accorde aux conférences tarifaires de l’IATA l’immunité antitrust – d’abord pour un an, puis de façon permanente à partir de 1955. La plupart des pays européens rejoignirent l’accord dans les années suivantes.

Ce que sont devenues les compagnies des participants fondateurs de l’IATA

Les codes IATA (les identifiants à deux lettres des compagnies aériennes) sont attribués par l’IATA elle-même. Quand une compagnie ferme, son code est libéré après quelques années et peut être réattribué à un nouveau transporteur – souvent d’un tout autre pays avec un business sans aucun rapport. Ainsi, le code sous lequel volait le légendaire « Boeing 314 Clipper » de Pan Am sur l’Atlantique en 1939 s’imprime aujourd’hui sur un billet en classe économique Karachi – Dubaï.

Sur les quatre compagnies représentées à la table du Hotel Nacional le 19 avril 1945, une seule a survécu jusqu’à aujourd’hui sous sa forme originale. Voici ce que sont devenues les autres :

La logique de l’IATA est simple : le code est un identifiant technique pour la facturation et la réservation, pas un monument historique. Si une compagnie ne paie pas ses cotisations pendant trois ans consécutifs, l’IATA libère le code et le réattribue au suivant après le délai réglementaire. Aucune exception pour les compagnies historiquement importantes.

Si on regarde l’ensemble des participants autour de la table du Hotel Nacional – trois des quatre compagnies présentes appartenaient, directement ou indirectement, à Pan American Airways. Cuervo Rubio et Grau ont signé les documents au nom du pays hôte. Difficile de parler d’une « association technique internationale », comme l’IATA se présente aujourd’hui. Ça ressemble davantage à un accord que Pan American Airways a passé avec elle-même, avec trois de ses filiales autour de la table et le gouvernement cubain en guise de notaire. Dernière ironie : de ce groupe, seule Cubana de Aviación est restée l’héritière directe des membres fondateurs de l’IATA. Pan American, qui a fourni à l’industrie le concept même de l’IATA, n’a pas survécu jusqu’à son 50e anniversaire.

Pourquoi l’IATA passe le Hotel Nacional sous silence

Revenons à la question qui m’a mis sur la piste. L’IATA sait très bien qu’elle a été fondée au Hotel Nacional – la plaque de bronze de 1995 en atteste. Alors pourquoi sur iata.org/en/about/history/ on ne lit que « founded in Havana, Cuba », et le nom de l’hôtel n’apparaît ni dans les discours des directeurs généraux, ni dans les communiqués d’anniversaire ?

L’explication est à plusieurs niveaux. Depuis le 28 septembre 2020, le Hotel Nacional figure sur la Cuba Prohibited Accommodations List du département d’État américain – ce qui interdit légalement aux « personnes sous juridiction américaine » d’y séjourner ou d’y payer des prestations. L’IATA a son siège à Montréal, mais ses membres les plus importants – American, Delta, United – sont des compagnies américaines. Un dîner anniversaire de type 2015, que le directeur général de l’IATA Tony Tyler avait organisé devant la plaque commémorative, serait aujourd’hui juridiquement problématique pour les participants américains.

À cela s’ajoute : l’hôtel a été nationalisé par Castro en juin 1960 (il a été confisqué à InterContinental Hotels – filiale de Pan Am qui avait entre-temps racheté le bâtiment à Kirkeby), et il a accueilli en décembre 1946 la conférence mafieuse immortalisée dans Le Parrain II. Combiner toutes ces associations – sanctions, révolution cubaine, mafia – rend toute référence directe à ce bâtiment délicate sur le plan de la réputation pour une association professionnelle dont les membres sont en majorité des entreprises américaines.

Du côté cubain, le silence est symétrique, mais pour des raisons inverses. L’encyclopédie cubaine ECURED date l’événement par erreur d’« octobre 1945 ». Aucune publication commémorative n’est parue dans le journal d’État « Granma » pour le 50e, le 75e ou le 80e anniversaire de l’IATA. L’historiographie révolutionnaire n’a aucune envie de célébrer un héritage technocratique bourgeois dont les invités comprenaient un futur banquier de la Banque mondiale et un ancien vice-président de Batista.

Ce silence est une prise de position délibérée des deux côtés. La plaque de bronze dans la salle Comedor de Aguiar reste l’un des rares endroits où le lieu exact de l’événement est consigné.

Ce que cette histoire signifie vraiment

L’ensemble des faits dessine un tableau qui ne rentre dans le cadre officiel ni de l’IATA, ni de la partie cubaine. L’IATA n’est pas née comme une association technique neutre, mais comme un cartel industriel soigneusement construit, fruit des dernières semaines du capitalisme occidental en guerre.

Son architecture juridique a été rédigée par Cooper – à la fois vice-président de Pan Am et juriste à vie de l’IATA. Le premier président était canadien (compromis entre les États-Unis et le Royaume-Uni). Le premier directeur général était un fonctionnaire britannique, ancien chef de l’aviation civile du Royaume-Uni, qui avait lui-même conduit les négociations des Bermudes. Le pays hôte fournissait un ancien vice-président de Batista en guise de ministre des Affaires étrangères, et un président réformiste dont le gouvernement pillait le Trésor. La compagnie hôte était une filiale de Pan Am. L’hôtel hôte appartenait à un promoteur chicagoan aux liens documentés avec Lansky. L’URSS et les pays de l’Axe étaient absents.

Dix mois plus tard, l’accord des Bermudes légalisait les conférences tarifaires du cartel. L’immunité antitrust ne fut révoquée qu’en 2006 – soixante ans après.

Ce n’est pas une « théorie du complot » – c’est l’histoire documentée de l’aviation d’après-guerre, que l’on peut reconstituer à partir de sources primaires, de travaux académiques en droit antitrust (Louis Schwartz 1954, John Hannigan 1982) et de la littérature d’investigation (Gus Russo, « Supermob », 2006). Chaque élément est connu séparément. Mais ensemble, ils racontent l’histoire d’une entreprise américaine du secteur aérien, d’une élite cubaine pro-américaine, d’un syndicat hôtelier chicagoan et d’une école de droit de Princeton qui ont tissé conjointement une structure ayant régi le transport aérien mondial pendant soixante ans.

Le Hotel Nacional aujourd’hui

L’hôtel est ouvert, et n’importe qui peut aller voir les plaques et la photo – l’accès au Comedor de Aguiar est libre, pas besoin d’être client de l’hôtel. Adresse : Calle 21 esquina O, Vedado, La Havane. La salle se trouve dans le bâtiment principal, côté Malecón. Le plus simple : demandez à la réception où se trouve le Comedor de Aguiar ; le personnel sait très bien orienter les curieux.

L’hôtel abrite également un « Hall of Fame » avec des photos des hôtes célèbres au fil des années – de Winston Churchill et Ernest Hemingway à Errol Flynn et Ava Gardner. L’histoire de la conférence mafieuse de décembre 1946 y est aussi évoquée – contrairement à celle de l’IATA, c’est pour l’hôtel une partie commercialement rentable de sa légende.

J’ai commencé à creuser cette histoire par simple curiosité – après avoir vu la plaque au Hotel Nacional. Je m’attendais à trouver une belle note historique bien propre. Il s’avère que le récit officiel de l’IATA et la réalité historique divergent sur plusieurs points clés, et c’est visible à partir de sources accessibles à tous. Si vous passez par La Havane, consacrez 30 minutes au Comedor de Aguiar – ça vaut le détour.

@traveler
· Fondateur de Know.Travel, La Havane

FAQ

Sources

Ce article s’appuie sur les sources primaires et académiques suivantes :

• Page officielle de l’histoire de l’IATA : iata.org/en/about/history
• Postal History of ICAO – chronique détaillée de la création de l’IATA : icao.int/sites/default/files/postalhistory/iata_international_air_transport_association.htm
• Nécrologie de Luis Machado dans le Washington Post (10 février 1979)
• Wikipedia : John Cobb Cooper – archives de l’université de Princeton (UPENN_BIDDLE_PU-L.MSS.018)
• Bureau of International Information Programs du département d’État américain – texte de l’accord des Bermudes de 1946
• Hansard, débats de la Chambre des lords du 12 février 1946 – discours de lord Winster
• Gus Russo, « Supermob » (Bloomsbury, 2006) – histoire de Kirkeby Hotels et ses liens avec la criminalité organisée
• S. Ehrlich, « Ramón Grau San Martín : Cuba’s Prophet of Disappointment, 1944-1951 », ASCE Cuba Database
• Louis B. Schwartz, article académique de 1954 sur l’immunité antitrust des conférences tarifaires de l’IATA
• John Hannigan, « International Air Transport Association as a World Aviation Cartel », 1982
• Cuba Prohibited Accommodations List – 31 CFR 515.210, OFAC Treasury Department
• Aviation Week, reportage photo de Tony Tyler au Hotel Nacional, 25 novembre 2015
• Observation personnelle de l’auteur au Hotel Nacional de Cuba